Установление системы федеральных органов государственной вла-сти, в том числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (ч. 2 ст. 77). Соответственно Конституция РФ предусматривает наличие Правительства РФ и необходимость принятия федерального конституционного закона, определяющего порядок деятельности Правительства (ст. 114).
Такой Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» принят парламентом РФ и 17 декабря 1997 г. подписан Президентом РФ. Статья 1 этого Закона устанавливает, что Правительство РФ — это высший исполнительный орган государст-венной власти Российской Федерации, Правительство РФ является органом государственной власти Российской Федерации и осуществляет исполнительную власть РФ. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В своей деятельности Правительство РФ руководствуется рядом основных принципов: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обес-печения прав и свобод человека и гражданина (ст. 3 Закона «О Прави-тельстве Российской Федерации»). О полномочиях Правительства РФ имеются статьи в ряде федеральных законов и указов Президента РФ. Правительству подчинено большое число федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб и агентств). Система фе-деральных органов исполнительной власти установлена Указом Пре-зидента РФ. Предложения о структуре федеральных органов исполни-тельной власти (их перечень) Председатель Правительства РФ пред-ставляет Президенту РФ в недельный срок после своего назначения (ст. 5 Закона «О Правительстве Российской Федерации»),
Систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации (республик, областей и краев, городов федерального зна-чения, автономной области, автономных округов) определяют, согласно Конституции РФ, они сами, но «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов госу-дарственной власти, установленными федеральным законом» (ст. 77 Конституции РФ). Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации определяются сейчас главным образом их законодательством и отличаются значительным разнообразием. Однако наличие некоторых органов предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ (так, Законом РФ «О милиции» установлено наличие в республиках министерств внутренних дел, а в остальных субъектах Федерации — главных управлений или управлений внутренних дел; указами Президента РФ предусмотрено наличие в областях и краях глав их администраций (губернаторов), очерчены основы их компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти).
Система федеральных органов исполнительной власти и системы органов исполнительной власти субъектов Федерации структурно и функционально тесно связаны и, как сказано в Конституции РФ, об-разуют единую систему исполнительной власти в Российской Федера-ции . Но это не унитарное, не полное, а федеральное единство. Оно обеспечивается лишь «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской*Федерации» (ч. 2 ст. 77). Следовательно, в части вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъектов Федерации, такое единство отсутствует. Здесь органы исполнительной власти субъектов Федерации независимы от федеральных органов исполнительной власти.
При рассмотрении компетенции федерального Правительства необ-ходимо учитывать, что, хотя Президент РФ по Конституции 1993 г. не является главой исполнительной власти (он глава государства, при-званный, в частности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти — ч. 2 ст. 80 Консти-туции РФ), за ним сохранился ряд полномочий по осуществлению ис-полнительной власти (право назначения высших должностных лиц, присвоения высших чинов, рангов, воинских званий и т.д.). Решение таких вопросов, естественно, не входит в компетенцию Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, хотя Прези-дент решает их, как правило, по представлениям этих органов.
Следует также иметь в виду, что Президент является по должности Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и Предсе-дателем Совета Безопасности. В связи с этим ряд федеральных мини-стерств и ведомств (в частности, обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, внешней разведки, предотвращения чрезвычай-ных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий) непо-средственно подведомственны Президенту по вопросам его компетен-ции, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Следовательно, по одним вопросам эти министерства и ведомства подчинены Правительству, а по другим — прямо Президенту, что также свидетельствует о разделении полномочий по осуществлению федераль-ной исполнительной власти между Президентом и Правительством РФ.
Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Прези-дента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.
Председатель Правительства — это не спикер его заседаний. Он, как сказано в Конституции РФ, «определяет основные направления деятельности Правительства... и организует его работу» (ст. 113). Право председательствовать на заседаниях Правительства имеет и Президент (п. «б» ст. 83 Конституции РФ). В таком случае Председатель Правительства уступает ему свое место председательствующего.
Подведомственные Правительству РФ федеральные органы испол-нительной власти весьма разнообразны. Это министерства, службы, агентства.
Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (на-пример, Министерство обороны РФ, Министерство транспорта РФ). Но есть и межотраслевые министерства (Министерство экономического развития и торговли РФ). О каждом министерстве, ином федеральном органе исполнительной власти имеется Положение, утверждаемое Президентом или Правительством.
Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример тому — территориальные управления Федеральной таможенной службы, военкоматы — местные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федеральных органов.
Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры назначаются Президентом. Он же назначает руководителей и других членов коллегии тех федеральных органов, которые подведомственны непосредственно ему, а также некоторых других ор-ганов (ст. 32 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). Пра-вительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными ми-нистрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных ми-нистерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов ис-полнительной власти или приостанавливать действие этих актов
(ст. 12 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). Руководи-тели федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упо-мянутых органов. РешЙйия коллегий проводятся в жизнь приказами этих руководителей.
